Caro leitor,

A tarifação do congestionamento já existe há algum tempo, tendo sido introduzida pela primeira vez em Singapura em 1975.

Na União Europeia, o congestionamento ocorre normalmente nas áreas urbanas e tem um custo anual de cerca de 100 mil milhões de euros. A Organização Mundial de Saúde estima que anualmente e a nível mundial, 1,3 milhões de mortes estejam relacionadas com a poluição do ar, que em grande parte é causada pelas emissões do tráfego rodoviário. No entanto, a introdução de “taxas de congestionamento” não tem crescido tanto como a partilha de bicicletas (bike sharing) ou a partilha de automóveis (car sharing). Apesar disso, nos últimos anos, parece haver um interesse crescente por este muito debatido esquema de tarifação

Os sistemas existentes já provaram que têm sucesso? Quais são as barreiras na introdução de taxas de congestionamento? Como podemos aumentar a aceitação pública destes sistemas? Descubra as respostas nesta newsletter!

Taxas de congestionamento na Europa

A taxa de congestionamento é uma taxa para a utilização de um veículo numa zona urbana, muitas vezes limitada ao período de horário laboral. Pertence à categoria das medidas de tarifação rodoviária, que também incluem as portagens, as taxas com base na distância ou no tempo e as taxas para veículos poluentes. A tarifação rodoviária é normalmente implementada para pagar a dívida da infraestrutura, mas as taxas de congestionamento visam influenciar o volume de tráfego e desencorajar o uso de vias congestionadas em momentos de maior pressão.

Várias cidades debruçaram-se sobre a introdução de taxas de congestionamento (para alguns exemplos, veja esta lista), e alguns estudos sugerem que a taxa de congestionamento traria benefícios, por exemplo no caso de Graz e Viena, na Áustria (VCÖ fact sheet), e de Helsínquia, na Finlândia (estudos em 2009 e 2011).

No entanto, apenas algumas cidades europeias chegaram a implementar esta solução:

• Durham, Reino Unido: Implementação de taxa de congestionamento em pequena escala (2002)
• Londres, Reino Unido: A Taxa de Congestionamento (2003)
• Estocolmo, Suécia: O Imposto de Congestionamento (2006)
• Valeta, Malta (2007): Acesso Controlado a Veículos para proteção do centro da cidade (Património UNESCO)
• Milão, Itália: Area C (2012) evoluiu a partir do imposto sobre a poluição Ecopass (2008)
• Gotemburgo, Suécia (2013); implementada mas rejeitada em Setembro de 2014)
• Noruega: existem vários sistemas de portagens urbanas à volta das cidades, que apresentam semelhanças com a taxa de congestionamento.

Desenhos diferentes, objetivos diferentes

A lógica subjacente à tarifação do congestionamento é a internalização dos custos externos. O Departamento Britânico de Transportes estima que quase metade dos quilómetros percorridos no Reino Unido têm custos externos marginais inferiores a 5 pence (0,05 £, aprox. 0,72 €), enquanto conduzir nas áreas mais congestionadas do Reino Unido está associado a custos marginais extremamente altos de quase £ 2,50 (aprox. 3,48 €) por quilómetro. Impostos gerais sobre os combustíveis e veículos não têm conseguido resolver estas externalidades (ver Institute for Fiscal Studies, 2012, Fuel for Thought - Combustível para Pensar ).

Existe uma vasta gama de opções de desenho do sistema que permite que a tarifação de congestionamento sirva também os objetivos de muitas outras políticas. Vamos agora ver com maior detalhe os objetivos mais comummente citados ao nível de políticas e os resultados que os sistemas de tarifação existentes produziram.

Redução do congestionamento e otimização do sistema de transportes

Em muitas cidades europeias, o congestionamento leva ao desperdício de tempo e consequentes custos económicos (ver o TomTom Traffic Index Europe 2013 relatório anual). Em Londres, a maior eficiência de funcionamento do sistema de transportes foi o principal objetivo da Taxa de Congestionamento: redução do congestionamento, melhoria do serviço de autocarros, maior confiança no tempo de viagem para os condutores de automóveis e maior eficiência do sistema de logística da cidade.

Os esquemas de tarifação do congestionamento europeus tiveram os seguintes impactos:

• Diminuição do congestionamento: 30% em Londres avaliação ex-post 2007)
• Diminuição do número de veículos privados que entram na área taxada: 21% em Londres, 28.5% em Milão, e 29% em Estocolmo; diminuição dos níveis de tráfego em 85% em Durham.Em Valeta houve uma diminuição de 60% na permanência mais prolongada de carros, mas um aumento de 34% na permanência de curta duração.
• Aumento da velocidade dos transportes públicos na hora de ponta: 7% para os autocarros e 4% para os elétricos (tram) em Milão;

Em Gotemburgo o tráfego na hora de ponta caiu 20% no primeiro mês de introdução da taxa, mas após 10 meses os níveis de tráfego eram apenas 8% a 11% menores do que antes. Em Londres, os níveis de congestionamento subiram quase para o mesmo nível de antes. Uma explicação possível é o aumento geral da procura de transportes, mas também o aumento das obras no centro da cidade (designadamente devido aos Jogos Olímpicos) e, possivelmente, as intervenções nos arruamentos com conversão de espaço rodoviário em infraestruturas para peões e ciclistas (com consequente menor capacidade de escoamento da rede viária). (fontes: Transport for London: 6º relatório anual de monitorização de impactos ] e roadpricing blogspot). Apesar disso, a não introdução deste sistema teria resultado num agravamento do congestionamento na cidade.

Melhorar a qualidade do ar e reduzir a poluição

Em Milão a redução da poluição foi o objetivo inicial. Começaram com o Ecopass, o sistema de taxas de poluição que causou uma mudança para carros mais limpos mas não afetou os níveis de congestionamento. Em 2012, foi substituído pela Area C, uma combinação de tarifação do congestionamento e de delimitação de Zona de Emissões Reduzidas (ZER), em que não podem entrar os veículos mais poluentes.

Os estudos sobre os efeitos ambientais das taxas de congestionamento mostram resultados mistos (2008), mas, no entanto, reduções significativas na concentração de poluentes do ar foram encontradas em Milão (CO2 -35% e -18% PM10), Londres (CO2 e PM10 -12% ) e Estocolmo (PM10 -18%). (Fonte: Rupprecht Consult, 2014, ver Melhores Práticas de Gestão Ambiental para o setor da Administração Pública).

Gerar receitas e promover a alteração modal

A tarifação do congestionamento pode ser usada para gerar receita para investir em modos de transporte sustentáveis. Da mesma forma, as quatro maiores cidades da Noruega financiaram o seu Plano de Mobilidade Urbana Sustentável (SUMP) ou "Pacote de Medidas da Cidade" ("Bypakke") com a receita dos sistemas de portagens urbanas. Através desses investimentos e do desincentivo económico da taxa, a tarifação do congestionamento pode promover a transferência modal do automóvel para o andar a pé, de bicicleta e de transporte público. Em Milão, o número de passageiros dos transportes públicos aumentou 12% no transporte de superfície e de 17% no metropolitano.

Em Gotemburgo, apesar da diminuição do impacto sobre o tráfego automóvel, o número de passageiros de transporte público continuou a aumentar durante o primeiro ano. O número de viagens multimodais cresceu 10% e a ocupação de lugares em parques de estacionamento dissuasores cresceu de menos de 70% para 85%. Curiosamente, um estudo de Estocolmo sugere que os esquemas de tarifação do congestionamento podem ajudar as pessoas a serem ambientalmente mais conscientes.

Mais qualidade de vida e segurança rodoviária

A redução do tráfego e do congestionamento permite libertar espaço para outros fins. Conforme já referido, Londres reafetou mais espaço nas ruas para modos de transporte sustentáveis. Andar a pé e de bicicleta também se torna mais seguro quando o congestionamento diminui. Um efeito colateral importante em Londres foi a diminuição dos acidentes rodoviários em cerca de 40% desde 2003 (ver notícia e estudo da Universidade de Lancaster e Wisconsin ) e especificamente de acidentes com bicicletas, apesar do aumento dos ciclistas na cidade. Em Milão, o número de acidentes rodoviários caiu 24%.

Um debate sensível

Em alguns países, como a República Eslovaca, não há base legal para introduzir taxas de congestionamento. Mas mesmo quando essa base legal existe, a tarifação do congestionamento ainda é um tema muito sensível para decisores políticos e cidadãos. Vários sistemas planeados tiveram o seu fim no debate político, por exemplo, Nova Iorque, E.U.A; ou em referendos públicos, p.e. Edimburgo e Manchester, Reino Unido; e Gotemburgo, após um ano e meio de implementação. Mesmo em países com uma longa tradição em sistemas de portagens, como a Noruega, as cidades hesitam em implementar taxas de congestionamento. Para além dos sistemas de portagem dos corredores urbanos existentes em 8 cidades, das quais se destacam as cidades de Bergen desde 1986 e de Oslo desde1990 (ver neste mapa geral), as cidades de Trondheim e Kristiansand têm sistemas de portagem com diferenciação horária, numa versão “light” das taxas de congestionamento. Apesar disso, a Noruega não tem um efetivo sistema de tarifação do congestionamento, embora a sua base legal tenha sido estabelecida em 2011 no «Código do Tráfego Rodoviário».

Os opositores a estes sistemas acusam-no muitas vezes de ser mais uma taxa, que vem aumentar o já elevado nível de tributação dos condutores. Na Noruega, alguns estudos apontam para que o preço da hora de ponta em Oslo teria de ser pelo menos entre 30 a 40 coroas norueguesas (aprox. €3,5 a € 4,6) por viagem, de forma a influenciar os volumes de tráfego.

Outras objeções incluem:

• transferência do tráfego para áreas envolventes. Em muitos casos, esse efeito não tem sido observado (pois muitas viagens deixaram de ser realizadas). Em Gotemburgo regista-se esse efeito;
• perda de clientes das empresas localizadas na área sujeita a tarifação. Esta questão foi muito debatida em Londres, mas um estudo realizado sugere que o impacto foi praticamente nulo;
• custos de instalação de tecnologia e maiores custos de gestão do sistema do que a tradicional coleta de taxas e impostos;
• desigualdade: a taxa de congestionamento pode ser considerada um imposto regressivo (de taxa única), o que significa que os grupos com menores rendimentos pagam, proporcionalmente, uma parte maior do seu rendimento do que aqueles com maiores rendimentos. Essa discussão está neste momento a decorrer na China.

De qualquer forma, as cidades precisam de alternativas excelentes e acessíveis para o carro quando implementam as taxas de congestionamento. A maioria das cidades que introduziram com sucesso estes sistemas tem investido muito na melhoria dos transportes públicos e em infraestruturas pedonais e cicláveis. De facto, a capacidade insuficiente dos transportes públicos é uma das principais razões apontadas pela cidade de Helsínquia, Finlândia, para hesitar em introduzir a taxa de congestionamento (leia mais aqui ). Em Portugal, não existem áreas de tarifação do congestionamento, mas em setembro de 2014 o “Projeto de Reforma da Fiscalidade Verde” apresentado por uma Comissão nomeada pelo Ministro do Ambiente, veio recomendar a “Criação de uma taxa de congestionamento e qualidade do ar nas grandes cidades e o aprofundamento da tributação do sistema rodoviário com base na quilometragem percorrida”.

Como ganhar apoio?

É evidente hoje que para a taxa de congestionamento ser aceite pela população, o congestionamento ou a poluição do ar têm de ser encarados como verdadeiros problemas da cidade. Isso provavelmente explica porque na cidade de Gotemburgo o sistema foi rejeitado após 1 ano e meio, enquanto na muito maior cidade de Milão uns espantosos 79% dos eleitores disseram ‘Sim’ à Área C, e o apoio do público em Estocolmo subiu de 36% para 74% após a implementação.

Estocolmo assumiu a existência de uma oposição pública e propôs uma experiência temporária de 7 meses de teste, que foi aceite por uma pequena maioria (51%) da população. Articulado com uma enorme e dispendiosa melhoria dos transportes públicos, o período de teste conseguiu convencer os cidadãos a tornar o sistema permanente. Outra experiência que pode dar aos cidadãos um pequeno “gostinho” dos objetivos das taxas de congestionamento é a implementação de um bairro quase completamente livre de carros por um mês, como foi feito no 1º Festival Mundial da EcoMobilidade, em Suwon, na Coreia do Sul.

O interesse das empresas localizadas na área sujeita a tarifação pode ser tido em conta com medidas especiais. Em Milão, o período de tarifação termina mais cedo na quinta-feira para que as pessoas possam aproveitar as compras tardias (Fonte: ec.europa.eu). Em Valeta, empresas, restaurantes e lojas podem comprar vouchers para oferecer tempo de estacionamento gratuito aos seus empregados ou clientes. Os residentes na zona restrita da Área C de Milão têm direito aos primeiros 40 acessos de cada ano de graça.

A utilização exclusiva das receitas para a melhoria das infraestruturas e serviços relacionados com a mobilidade e para o aumento da acessibilidade e qualidade de vida da zona tarifada, ajuda a tornar a taxa de congestionamento mais aceitável para o público. Em Londres, a taxa de congestionamento tem o apoio explícito da organização empresarial London First, por esta considerar que o congestionamento representa um elevado custo económico para as empresas.

Alternativas à tarifação do congestionamento

De acordo com o jornal Economist, o congestionamento não pode ser suficientemente combatido sem alguma forma de tarifação da utilização da rodovia. "Para mim, é difícil entender porque nas sociedades capitalistas, onde utilizamos o mercado para distribuir a maior parte dos bens, ainda se utilizam as filas e o congestionamento para distribuir o espaço rodoviário", diz Björn Abelsson do município de Sundsvalls, na Suécia, em LinkedIn. Mas claro que cada cidade terá de avaliar se uma taxa de congestionamento é o modelo mais adequado para o seu sistema de transportes bem como para o ambiente político. Vamos olhar para algumas alternativas.

Apesar do exemplo bem sucedido de tarifação de congestionamento em pequena escala de Durham, as cidades mais pequenas, com um centro compacto e de fácil acesso pedonal, preferem provavelmente investir na pedonalização de ruas e afetar mais espaço para o transporte público e para as bicicletas (Rupprecht Consult, 2014)

A julgar pelo número de sistemas existentes, as restrições de acesso parecem ser menos controversas e, provavelmente, mais baratas de implementar. Alguns modelos contêm mesmo elementos de tarifação de congestionamento, como as Zonas de Tráfego Limitado em Itália (p.e. Roma, Génova, Florença), onde o acesso só é permitido a utilizadores específicos, como moradores, taxistas e pessoas com deficiência, tendo alguns que pagar uma taxa anual pela respetiva autorização.

As restrições de acesso ou taxas para veículos poluentes em Zonas de Emissões Reduzidas (ZER) são bastante comuns na Alemanha, Itália, Dinamarca e Holanda. Na Alemanha, os municípios foram forçados a introduzi-las, designadamente por organizações ambientais que recorrem aos tribunais. As ZER ainda são ainda objeto de muita discussão e um estudo revelou que poderiam ser alcançados muito melhores resultados em termos ambientais pela introdução de medidas tais como a restrição de tráfego, o redireccionamento ou as restrições de velocidade, em apenas cerca de 25% do tempo comparativamente às medidas de carácter permanente. As ZER podem, com sucesso, ser combinadas com taxas de congestionamento, como demonstrado na Área C em Milão e na ZER que cobre a maior parte da Grande Londres. Prevê-se mesmo que em 2020, a zona de taxa de congestionamento londrina seja transformada numa Zona de Emissões Ultra-reduzida, criando uma taxa extra em cima da taxa de congestionamento. Em Portugal, as ZER têm sido progressivamente implementadas na cidade de Lisboa desde 2011 tendo como objetivo a melhoria da capacidade e sustentabilidade ambiental da cidade cujas emissões poluentes, apesar da sua redução desde o início do sistema (-20% PM10 e -8% NO2,entre 2011 e 2012 conforme estudo da FCT), ainda excedem os limites máximos estabelecidos pela União Europeia.

Em certa medida, a gestão da oferta de estacionamento e o aumento das taxas de estacionamento podem alcançar os mesmos objetivos que a taxa de congestionamento. Em 2012, Nottingham, no Reino Unido, introduziu uma contribuição para o estacionamento no local de trabalho - Workplace Parking Levy, como alternativa à taxa de congestionamento. Esta opção está agora a ser analisada por várias outras autoridades locais do Reino Unido como uma forma politicamente menos controversa de reduzir o congestionamento e aumentar as receitas para financiar melhorias no sistema de transportes. No entanto, é evidente que os carros estacionados não contribuem para o congestionamento tanto quanto os que se deslocam, as taxas de estacionamento não afetam o tráfego de passagem e muitos condutores de automóvel têm estacionamento gratuito no centro da cidade. Assim, quando articuladas, a gestão de estacionamento e as taxas de congestionamento, podem criar sinergias importantes. As taxas de estacionamento podem até ser reduzidas quando se introduz a taxa de congestionamento, de forma a torná-la politicamente mais aceitável, como aconteceu em Singapura.

Em Jacarta, na Indonésia, e em Pequim, na China, sistemas alternativos de gestão da procura estão na iminência de ser substituídos pela tarifação congestionamento. Em Jacarta, a taxa deverá substituir o sistema de car pooling "três-em-um" existente, que exige pelo menos três pessoas num carro ao longo de algumas estradas em horas de ponta da manhã e da tarde aos dias de semana . Em Pequim, existe uma Política de Limitação por Placa de Matrícula, que proíbe os carros com placas que terminam em determinado número de conduzir no centro da cidade em certos dias. Há também uma Lotaria de Placas de Matrícula, que limita o número de novas matrículas registadas em cada mês.

Na Holanda, tem havido muitas experiências com uma abordagem mais voluntarista para aliviar o congestionamento nos horários de ponta, com muitos projetos para evitar as horas de ponta, principalmente em autoestradas e vias rápidas.

A Bélgica, um país densamente povoado e congestionado, está a considerar com bastante atenção a introdução de um sistema de taxa por quilómetro percorrido. Em 2016 deve ser implementado um sistema para os veículos de mercadorias (ver este vídeo)]), mas a sua aplicação para os veículos privados gerou um debate acalorado e não foi concretizada até agora. Em 2011, um projeto experimental, com uma taxa por quilómetro fictícia, demonstrou que com a sua introdução, as pessoas mudam efetivamente o seu comportamento no sentido positivo e o congestionamento pode ser aliviado. O Ministério dos Transportes e Comunicações Finlandês também estudou os benefícios de uma potencial mudança para um sistema de tributação por quilómetro (2014).

Combinação de medidas

É importante considerar as taxas de congestionamento incorporadas num Plano de Mobilidade e Transportes/SUMP, articuladas com um conjunto de outras medidas de mobilidade sustentável. As taxas de congestionamento podem dissuadir alguns condutores mas, simultaneamente, como os níveis de congestionamento são reduzidos, outros podem considerar a condução na cidade mais atrativa. A gestão da mobilidade pode desempenhar um papel importante na mitigação dos impactos negativos da taxa em áreas envolventes, ajudando a que o seu impacto nas opções de deslocação das pessoas seja duradouro.

Em Londres, a taxa de congestionamento articula-se com medidas de gestão da mobilidade, tais como campanhas de sensibilização e planos de deslocações para escolas e empresas. Da mesma forma, Nottingham conjuga a contribuição para o estacionamento no local de trabalho com os instrumentos de gestão da mobilidade para a melhoria das opções de transporte na cidade.

Outra forma de combinação importante é a promoção do carpooling em conjunto com as taxas de congestionamento. Sistemas de correspondência automática de boleias poderiam oferecer alternativas ao automóvel particular, com um grau de flexibilidade que o transporte público nunca poderia acompanhar. A Autoridade Rodoviária Nacional da Noruega está a desenvolver um projeto piloto (link em Norueguês) em Bergen, em que a Câmara Municipal solicitou a avaliação da introdução de descontos nas portagens para os carros usados em serviços de boleia ou partilha. Mas quando observamos o debate em torno da app Uber, torna-se claro existirem várias questões legais para resolver antes dos sistemas de boleia e carpooling se poderem tornar uma parte integrante da oferta de transportes.

O que trará o futuro?

É evidente que a taxa de congestionamento pode ser um instrumento importante, se existirem as bases legais necessárias e forem implementadas alternativas de transporte. É difícil dizer se taxas de congestionamento se vão tornar num fenómeno generalizado, cabendo às autoridades locais e aos seus cidadãos decidir se estão prontos a dar esse passo arrojado.

Descubra mais

No passado, muitos recursos foram desenvolvidos tendo como tema a tarifação do congestionamento e as portagens.

• Visão geral sobre os regimes de regulação rodoviária e ZER: www.urbanaccessregulations.eu
• Um panorama da legislação da UE
• http://roadpricing.blogspot.com
• Formação e-learning TIDE: Road user charging: how it works, the challenges and the benefits. (Rupprecht Academy, 2014)
• Paper Nordic Communications Corporation: Road pricing by tradable slots (2013)
• Tese da Universidade de Lund, Suécia: Congestion pricing in urban areas – Theory and case studies. (Jarl, 2009)
• COMPETENCE Material de referência ‘Congestion and road pricing’ (2006)
• Projeto CURACAO – investigação sobre tarifação do utilizador em vias urbanas e casos de estudo

Eventos futuros

• PUMAS Conferência Final
  12 de maio de 2015 – Veneza, Itália
  www.eltis.org
• CIVITAS formação em gestão da Mobilidade para empresas
  20 de maio de 2015 – Utrecht, Holanda (ECOMM)
  www.civitas.eu
• ECOMM – Conferência Europeia para a Gestão da Mobilidade
  20 a 22 de maio, Utrecht, Holanda
  ver site, breve resumo e registo
• 2a Conferência Europeia sobre Planos de Mobilidade Urbana Sustentável (SUMP)
  16 a 17 de junho de 2015 – Bucareste, Roménia
  www.eltis.org
• 3º Congresso Mundial da Co-mobilidade (Wocomoco)
  25-26 junho, Innsbruck, Áustria
  ver site

Para mais eventos, por favor consulte o Calendário da EPOMM.